從“大寫意”到“工筆畫”

城鎮化空間格局打開新敘事

清晨，一列復興號高鐵以350公里的時速飛馳在成渝線上。車廂內，智能芯片工程師張明輕點鼠標，實時處理重慶分公司的研發數據。他的“雙城生活”，恰似成渝地區雙城經濟圈戰略骨架上一道流動的風景。

珠江口，深中通道如巨龍臥波，將深圳與中山的車程從2小時壓縮至30分鐘。這一世界級跨海集群工程，不僅是技術的跨越，更是珠三角城市群“血脈相通”的生動注腳。

華北平原，河北一家專精特新“小巨人”企業的車間里，為北京新能源汽車提供的核心部件正源源不斷下線?！斑^去我們‘大樹底下不長草’，現在卻成了京津研發、河北轉化的直接受益者。我們融入了京津冀的‘創新循環’?！逼髽I負責人的感慨，道出了京津冀協同發展的深層變革。

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這些在不同經緯度上發生的城市故事，共享著一個深刻的時代背景。在“十四五”規劃《綱要》中，那張縱橫交錯、圈點密布的“城鎮化空間格局示意圖”，不僅勾勒出國家城市發展的戰略骨架，更描繪了百姓生活的未來圖景。

城鎮化空間格局示意圖 新華社發

五年力行，從區域協同到都市圈建設，從交通互聯到產業融合，中國城鎮化的空間藍圖，在高質量發展中化為現實的壯麗畫卷。

一張全新的城鎮化空間格局示意圖，勾勒出中國未來十五年的發展脈絡，其核心要義，正深植于“協同”與“融合”四字之中。它宣告中國的城鎮化進程，已從單個城市的“單兵突進”，進入了以城市群為主體形態的“集團軍作戰”新時代。

這幅示意圖，不是簡單標記城鎮分布的靜態圖紙，而是一幅以“3+2+1”六大區域重大戰略為依托、以“兩橫三縱”城鎮化戰略格局為骨架、以“多中心、網絡化”城市群都市圈為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的動態網絡圖譜。

《綱要》第八篇第二十八章以整章篇幅強調，完善城鎮化空間布局。發展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點。

首先，“兩橫三縱”藍色絲帶交織，構成了國土開發的戰略骨架。這一戰略格局，以主要交通干線為軸，串起一個個城市群，形成人口和產業的核心集聚帶。

“兩橫”包括貫通東西的陸橋通道與長江通道。前者連接東、中、西部的“絲綢之路經濟帶”國內核心段，串聯起中原、關中平原等城市群；后者匯聚了長三角、長江中游、成渝三大核心城市群，構成中國最具經濟活力的區域。

“三縱”則包括縱貫南北的沿海通道、京哈京港澳通道與包昆通道。沿海通道自環渤海至珠三角，囊括了京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市群，是中國開放程度最高、創新能力最強的區域；京哈京港澳通道是連接華北、華中與華南的交通經濟大動脈；包昆通道則串聯起華北、西北與西南，對促進西部地區發展和邊疆穩定具有深遠戰略意義。

其次，紅色橢圓圈定的城市群梯次布局。19個城市群如同附著在“骨骼”上的“肌體”與“器官”，梯次層級推進，承擔不同使命。

第一梯隊“優化提升”：京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，它們大多位于骨架最關鍵的交匯點，是參與全球競爭的主平臺，承擔著在科技創新、制度開放、綠色發展等方面引領全國的重任。

第二梯隊“發展壯大”：山東半島、粵閩浙沿海、中原等城市群，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展的關鍵力量。它們作為骨架上的重要節點，通過密集的交通網絡與核心城市群緊密聯動。

第三梯隊“培育發展”：哈長、黔中、滇中等城市群，對于保障國家生態安全、能源安全、邊疆穩定和促進欠發達地區發展，具有不可替代的戰略價值。

再次，“3+2+1”六大區域重大戰略，以繽紛底色扮靚整個圖紙?！毒V要》第九篇第三十一章的題目就是“深入實施區域重大戰略”。第十二篇第四十章“實行高水平對外開放開拓合作共贏新局面”，提出制定出臺海南自由貿易港法，初步建立中國特色自由貿易港政策和制度體系。今年12月18日，海南自貿港將正式啟動全島“封關”。

這幅示意圖及其背后的《綱要》，凝聚著從中央到部委再到地方的系統性思考和戰略決心。

習近平總書記要求樹立全國一盤棋思想。這正是全國城鎮化發展新格局的根本遵循。

作為宏觀規劃的主導部門，國家發展改革委在2022年7月印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中明確了新型城鎮化具體路徑：推動城市群一體化發展，建設現代化都市圈，優化超大城市功能結構。同時，增強大中城市產業承載與宜居性，并大力推進以縣城為重點的城鎮化建設。

“這不是簡單的‘攤大餅’?！眹野l展改革委規劃司負責人在總結“十四五”城鎮化中期進展時強調，“完善城鎮化空間布局被確立為新型城鎮化戰略的核心任務，旨在形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局?！?/span>

“十四五”城鎮化空間格局示意圖，生動展現了中國城鎮化的四大戰略轉向——從“單點城市”到“網絡協同”，從“增量擴張”到“存量優化”，從“東部沿?！钡健岸鄻O支撐”，從“異地城鎮化”到“就近城鎮化”。它標志著中國的城鎮化進程，已從追求速度與規模的外延式擴張，堅定地邁入了提升質量與效率的內涵式發展新階段。

時隔四年多，如今，示意圖上的線條與區塊，正在廣袤的國土上化為創新涌動的高速路、協同發展的產業園、百姓安居的幸福城。

從京津冀協同發展的“十年磨一劍”到長三角一體化的“創新共同體”，從粵港澳大灣區的“國際科創中心”建設到成渝地區雙城經濟圈的“西部增長極”培育，19個城市群梯度發展……

在京津冀，交通聯網重塑了時空意義上的“生活圈”?！笆奈濉睍r期，京唐城際、津興城際等開通運營，京津雄半小時通達、京津冀主要城市1至1.5小時交通圈基本形成。京津冀協同發展新十年高質量開篇。

相比硬件聯通，機制協同更難，也更為關鍵。

在長三角，戶籍在上海的安徽醫科大學教授徐馬飛，成為“長三角跨省遷戶口新政落戶安徽第一人”。他說，選擇科研地點現在可以“更純粹”，因為一體化發展縮小了一二線城市間的資源配置差距。

在滬蘇浙三地交界處的長三角生態綠色一體化發展示范區，一座形似“四合院”的建筑——方廳水院，采用了“委托審批”模式，由上海市青浦區統一審批，打破了行政壁壘。

協同更在于城市間創新鏈的“化學融合”。

“十四五”以來，北京輸出到津冀的技術合同成交額累計達2308.7億元，是“十三五”時期的近兩倍。三地共同繪制了新能源汽車、機器人等6條重點產業鏈圖譜，開展了跨區域強鏈、補鏈、延鏈。

統計數據顯示，2024年，京津冀地區生產總值為11.5萬億元，按現價計算是2013年的2.1倍，11年間連跨6個萬億元臺階。

更加不同凡響的是，2024年，長三角地區生產總值突破33萬億元，以4%的國土面積創造了全國近1/4的經濟總量，經濟規模穩居世界六大城市群第二位。

從全國來看，目前，全國19個城市群承載著全國75%的人口，貢獻約85%的國內生產總值，成為拉動經濟社會發展和人民生活改善的強大引擎。

同時，城市治理主體多元化：從單一政府治理擴展為政府—市場—社會三元協同，居住證制度實現全覆蓋，1億農業轉移人口在城鎮落戶目標順利完成。城市更新逐步制度化：建立覆蓋安全、創新、宜居等8大類69項核心指標的體檢評估體系，“十四五”期間累計開工改造老舊小區24萬多個，惠及居民近4000萬戶，同步推進了配套設施建設與社區環境改善。

五年砥礪，中國“以人為核心”的新型城鎮化戰略大筆如椽，在城市與鄉村、區域與區域之間奮力書寫了一份城鄉融合、區域協調、高質量發展的時代答卷。

中國城鎮化正在經歷一場深刻的內涵變革，中國城市發展正經歷著歷史性轉型。

過去數十年，城鎮化始終是中國經濟增長、社會進步與結構變革的核心引擎。隨著發展進入新階段，城鎮化正從以工業化為主導、強調規模擴張的“量變”，轉向以人為核心、注重內涵式發展的“質變”。

2024年各省區市城鎮化率統計表 （崔一　制作）

根據國家統計局數據，2024年末，中國城鎮化率達到67%，較1949年的11%提升56個百分點，形成全球規模最大、增速最快的城鎮化進程。

按照諾瑟姆曲線規律，當城鎮化率超過50%~60%后，增速自然會進入放緩階段。當前，我國城鎮化率已達67%，正處于成熟期的前沿階段，年均增長已從過去的1.4個百分點降至約0.8個百分點。

2025年7月，中央城市工作會議作出歷史性重大判斷：中國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

國家發展改革委在總結“十四五”城鎮化進程時提出，突出挑戰在于“人的城鎮化”。目前，約1.8億農民工仍處于“半城鎮化”狀態，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間仍存在一定差距。

“我國城市已經進入‘三分建、七分治’時期，治理在城市工作中的分量越來越重。”住房和城鄉建設部部長倪虹在近日發表的文章中強調，要轉變城市工作重心，更加注重治理投入。

在此背景下，業內形成“五個轉變”的共識：城市發展理念更注重以人為本，發展方式更注重集約高效，發展動力更注重特色培育，工作重心更注重治理投入，工作方法更注重統籌協調。

中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛進一步提出，我國應構建“多中心、多形態嵌套”的現代化城市體系，以城市群為頂層框架，嵌套都市圈、中心城區及周邊城鎮，通過公共服務與基礎設施合理布局，實現大中小城市協調發展。

毋庸置疑，“十五五”時期，城市群、都市圈仍將是城鎮化的主體形態?！毒V要》中的城鎮化空間格局示意圖，不是一張靜態的空間分布圖，而是中國未來十五年的發展坐標。中共中央、國務院8月印發的《關于推動城市高質量發展的意見》再次強調，穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系。

中國的城鎮化故事，終將落筆于“人”。因為，那是起點，也是歸宿；是規劃里的濃墨，也是時代敘事的重彩。

（中國發展改革報社記者 王春華）

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